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    财政部:10%红线内的PPP支出不是隐性债务 | 10%不包括基金预算土地投入?
    2018/11/23 8:07:31 浏览次数:197

    财政部PPP中心主任焦小平11月22日在第四届中国PPP融资论坛发表重要讲话,宣示了PPP工作的几个要点问题:


    1、依法合规的,10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。

    2、10%政府支出责任必须纳入预算,地方政府必须履约。

    3、截止10月底,全国2851个县区,仅有6个县区政府支出责任超出10%红线,全国平均政府支出责任只有5%。 

    4、10%的红线不能破,绝对不能破

    5、已入库的PPP项目将不会再有大的清退

    6、PPP是规范政府债务"堵后门,开前门"的重要举措。


    这样看起来,以后是要把PPP作为除政府债券外的基础设施和公共服务项目融资主渠道了。焦主任在讲话中说,财政部马上就要下发一个文件,明确政策界限,回应前线和市场的关切,包括:依法合规的、10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。


    这自然是PPP的利好。不过,关于10%的定义,市场上也有一些认识不清,希望财政部即将下发的文件中予以明确,以便给前线一个稳定的预期。


    关于10%,在《PPP项目财政承受能力论证指引》 中的表述为:每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%

    在《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》(财金函【2017】85号)中的表述为:10%”上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任,并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分

    (财金函【2017】85号见本公众号今日第二栏)


    现在各地各方有对上述标准理解不一的情况,建议在财政部文件中予以明确。


    也希望PPP能够真正做到物有所值。


    以下为焦小平主任演讲实录:


    尊敬的任德奇行长、王祥明总经理,各位来宾、女士们、先生们,大家上午好!非常高兴我们又相聚在第四届中国PPP融资论坛,共同研讨在新形势下以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大精神,积极规范运用PPP模式,丰富公共服务供给方式,提供公共服务供给质量和效益,更好满足人民日益增长的美好生活需要。


    首先,我谨代表会议主办方、协办方对各位代表的光临表示热烈欢迎,同时对于上海市各方面给予论坛的支持表示感谢!


    为了更好形象地回顾2018年的PPP工作,我们首先请观看5分钟简短的回顾纪录片。


    谢谢大家的掌声!通过5分钟的观光片,2017—2018年间,对PPP来说是很不平凡的一年,是一个刮骨疗毒的一年,也是PPP走向新时代的一年。在这里,非常感谢党中央国务院的决策部署,及时刹住了PPP的乱象,也感谢各位有耐心配合财政部对PPP市场进行一次整顿,才能让我们站在坚实的基础上迈向未来。


    今天,代表财政部PPP中心在这里跟大家分享四方面的内容:


    第一项内容是为什么我们为什么确定大会的主题,我们的主题是“新时代、好时代、大时代”。十九大以来,习近平总书记宣布中国进入中国特色社会主义的新时代。但是一个好时代,我们的幸福生活总书记说是要靠奋斗得来的,PPP如何在新时代更有作为,我们必须两手硬:第一规范防风险;第二创新做发展。我想只有站在坚实的基础上,建立一个规范、透明的市场,必将迎来一个大的时代。中国改革开放四十年的经验,只有改革开放才能创造一个富强的国家,PPP5年的改革实践证明,我们只有以更大的勇气、更大的决心进行改革释放市场活力,才能使PPP市场更加有活力,同时,中国的PPP市场只有更加开放融入国际社会,我们才会有更大的国际市场。


    第二点是三个内容,也就是我今天主旨发言的内容:第一个方面是五年回顾;第二个方面是对2018年的工作作简单的总结;第三个方面是对下一步的工作提出设想。这次会议财政部党组非常重视,本来应该部领导出席会议,但是因为国务院有重要的日程临时取消。我想今天我来跟大家分享信息之前,是我和部分司局领导进行会商达成的意见。


    第一个方面的内容是PPP改革是一项推进国家治理现代化的体制、机制的变革,5年改革成效显著。


    第一方面在PPP改革中,在国家深化全面改革中PPP改革起到了先行先试的探索作用。党的十八大以来,我们进行全面改革,推进国家治理能力现代化。PPP改革以发挥市场在资源中的配置决定性作用和更好地发挥政府作用为指导,在公共服务领域推进市场化、社会化改革,统筹政府和市场两种资源,充分释放放管服改革红利。促进了行政体制、财政体制、投融资体制改革,推进了经济发展质量变革、效率变革、动力变革,加快了公共服务补短板建设。根据全国PPP信息平台,截至2018年10月末,近5年来,全国已有4302个项目签约落地,带动投资6.6万亿,涵盖市政工程、交通运输、环境保护等19个领域一大批基础设施项目和基本公共服务项目投入运营服务,让人们切身感受到创新发展的获得感和幸福感。


    第二方面创新机制、全面提升公共服务供给效率。PPP改革通过充分竞争、全生命周期管理、风险分担、按效付费等机制,从体制、机制上解决了很多长期得不到解决的问题。比如说基建项目超预算,重建设轻运营,财政绩效落实难等。截至2018年5月,全国5833个以开展物有所值评价的PPP项目,总投资7.4万亿元,PPP模式较传统直接政府投资模式节省1.6万亿元,节省率18%。


    第三激发活力,促生新模式、新业态、新技术,通过打破垄断等机制,让各种所有制企业公开、公正公平竞争,充分释放出社会、资本的创新创造活力,使公共服务供给呈现出百舸争流、百花齐放的新业态,一大批新模式、新业态、新技术得到应用,扩大了供给方式,降低了供给成本。比如环境治理与商业开发联动的综合开发模式,我们称之为EOD模式,也就是总书记所说的绿水青山就是金山银山”的在PPP的具体应用。县域园区开发模式,城乡垃圾一体化处理模式,分下沉式再生水等,PPP改革为民营企业打出了一片新天地,开创了一番新视野。截至10月底,在7029家参与PPP项目的社会资本中,民营、港澳台和外资企业数占比48%,在市场开放较早、回报机制明确的污水、垃圾处理领域,民营、港澳台和外资企业参与投资占比达到82%。


    第四开放发展、服务“一带一路”。中国的PPP改革是在开放互鉴中进行,在立足我国基本国情和发展阶段的基础上,积极借鉴国际经验,实现了项目管理模式与国际通用做法相融互通。  世界银行2018年PPP采购报告中指出,全球135个国家当中,中国的PPP制度和实践处于中上水平。目前在APEC、G20、金砖国家等多边合作治理机制下,都设有PPP最佳实践交流机制。财政部与世行、亚行、联合国、亚太经社会、非洲经济委员会等国际机构以及美国、英国、加拿大、韩国、“一带一路”沿线国家都建立了合作机制。今天,在论坛期间,我中心将与两个国际机构和一个外国政府机构签订合作备忘录,支持“一带一路”建设,并在论坛设立亚太项目专场,将有5个国家78个项目与中国投资人面对面进行交流,在这里,我补充一句。这次,我想我们PPP融资论坛第四届最大的一个特色是我们的国际化成分占到了31%,这次论坛有13个国家、7个国际组织参会,应该说我们在各方面的内容中都充分考虑到了国际化的发展,我想到明年我们再开第五届的时候,我们会议的内容,我们最终希望达到60%是国内的内容,40%是国际的内容。


    汇报的第二个方面是2018年财政部规范整顿防范化解风险工作。


    二、只有规范发展,严控风险,PPP才能行稳致远。在PPP当中,部分地方出现泛化、异化等不规范会议。全国金融会议以后,财政部按照党中央、国务院的部署,迅速行动,全面清理整顿PPP市场,刹住了泛化、异化乱象。


    一是坚决打赢防范重大风险攻坚战。自去年8月份以来,财政部下发一系列的文件,建立了中央、省、市、县四级PPP项目支出责任,实时动态监测系统和风景预测机制。开展财政支出责任监管工作,将支出责任纳入各级政府财政预算,对于PPP支出超出本地支出预算的红线地区,坚决停止新项目入库。目前在全国2461个以实施PPP项目的地区,仅有6个地区的财政支出责任占比超过红线。在2018—2014年间,各省区录入项目管理库的最高年度财政支出责任占比不超过5.1%,PPP整体风险控制在安全区间内。


    二是坚决制止不规范行为,从去年专项整顿工作开始到今年10月份,我们累计清库2428个项目,涉及投资额2.9万亿,整顿完善2005个项目,涉及投资额3.1万亿元。在这里,我补充一下这是什么概念?就是我们在管理库顶峰的时候,达到12.8万亿,也就是不到一年的时间我们对PPP一半的投资项目挨个进行了筛查。刚才Luky Eko Wuryanto跟我说你们真诚实,我说是,有问题不怕,关键是要治病救人。清退48家金融机构,13名入库专家,核查了前三批752个示范项目,其中30个项目调出示范库并退库。54个项目调出示范项目名单,89个项目进行整顿完善。


    三是防范风险工作常态化。一是细化新项目入库标准,明确入库核查正负面清单,优化审核程序,压实省级审核责任,加强各项交付力度,确保新入库项目质量。这一点,同时我也向包括金融机构和其他的投资人表示抱歉,因为清理整顿过程中,很多入库项目作为很多机构的风险控制标准,但是因为我们出库以后给他们在风险评估、投资中造成了很多的工作不顺利的地方,但是这点我也请大家理解,因为这是中国PPP市场必须经过的阵痛,这在PPP的早期过程中,财政部也是更多地在上下了工夫。但是在防风险方面,我们做得不够,但是去年金融工作会议以后,以后我们是要两手硬,规范防风险和创新促发展。所以通过我们更加科学、规范的工作,不会再出现入库项目大幅波动的现象,这点请大家监督我们。二是落实示范项目管理责任,强化动态管理和定期评估,确保示范项目执行不走样。三是加大信息披露力度,扩大和提高信息披露的内容和质量,丰富社会公开监督的途径和手段。


    四是建立绩效管理硬约束机制。一是加强入库木绩效审核,清理整顿,财政支出责任未与机构挂钩的项目。二是制订管理,完善绩效评价、指标框架,建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系。三是建立项目全过程绩效管理链条,硬化绩效责任约束。四是完善物有所值评价,开展全面物有所值定量评价分析,优化定量评价方法。

    汇报的第三个方面,是下一步工作的想法。


    我想PPP在当前的形势下,六稳的目标下,PPP是一项打开走后门开前门的重要措施,同时也是一项积极的财政政策,这个不是大水慢灌,是精准的,以结果为导向的。同时这个积极财政是有度的带刹车的,因为我们必须严控10%的红线。另外PPP我认为最大的贡献在于打破垄断、放开准入让市场机制发挥决定性的作用,让市场活力得到充分释放,同时以财政资源为指导,优化市场资源配置,我想这一点是PPP作为积极财政政策的几个特点。


    下一步我们要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导,供给侧改革为主线,不断深化改革,坚持问题导向,聚焦六稳目标,加大高质量公共服务供给,补短板、切实发挥PPP模式在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的积极作用。


    第一加强协作,进一步完善政策体系。


    一是配合司法部加快出台PPP条例,统一顶层设计加快统一市场建设。


    二是下发规范PPP发展意见,进一步明确政策界限,发展重点,稳定市场预期。我想财政部马上就要下发一个文件,这个文件就是一是贯彻中央最新部署,二是针对前线PPP市场和社会回应的问题。我想有几个信号:一是依法合规的,10%限额以内的PPP支出责任不是隐性债务。二是为了便于社会各界的监管,便于社会的监督,便于项目的平稳运行,财政部将根据现在的情况尽量指明发一个正负方面的清单,让大家都有可操作、可明确的东西。三是PPP也会优先发展,明确优先支持领域。四是明确一点10%的红线不能破,绝对不能破,同时也是一个好的信号,我们把PPP财政支出责任,当成政府和社会签订的合同的依法合规的,必须要纳入预算。政府要带头履约。


    三是优化完善PPP操作指南,物有所值评价指引。财政承受能力认证指引,出台PPP风险管理指引,PPP绩效管理指引和污水垃圾领域的标准合同,建立PPP项目管理标准体系,加强市场基础能力建设。


    第二严守财政支出红线,优先支持补短板项目,进一步加强财政承受能力管理,加强财政支出责任动态监测,严控10%红线。二是把PPP财政支出责任依法、依归纳入预算管理,督促硬化政府履约能力,夯实政府责任。按照党中央、国务院的部署,凡是依法合规的,政府有约定的,社会资本按照绩效达到绩效结果的,我们政府一定要付费。三是重点支持重大项目建设优先支持污染防治、脱贫攻坚、乡村振兴和基础公共服务补短板的项目。这个社会资本在投入的时候和金融机构选项目时,这是在积极的财政政策下,特别是新形势下我们特别要“精”,利用财政的精准投放作用,宏观要有效能,微观要有效率。


    三是加大政策力度,增强社会资本投资信心,一是完善中央专项资金使用方式,加大财政资金统筹整合力度,引导地方优化投资结构。马上按照党中央、国务院的政策,我们这次会在环境领域在我们管理部选一批示范项目,中央财政通过专项资金拿钱,支持地方关于PPP项目资本金注册不足的问题,这个大家很快可以期待见到文件。二是加大保险资金,中国PPP资金对项目股权投资力度,拓宽项目资本金来源,鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等盘活存量资产,丰富社会资本进入和退出渠道。三是营造民营企业公平参与环境,加大向民营企业推荐优质项目力度。过去,我们政府因为在推荐项目过程中,有人说肥肉吃不着,瘦肉很少,带皮带骨头的很多。我想下一步PPP作为政府提质增效的手段,我们地方政府要拿出更多的优质项目向社会资本推出,特别是向民营企业推荐优质的项目力度。民营企业平等享受PPP的国家财政政策,这一句话分量很重,将来财政部会有一系列的政策出台。提高PPP基金投资民营企业参与项目的比例。


    四是提升政府监管和服务的能力,着力提高市场效率,全面改造财政部信息平台,加强政府监管、信息披露和服务市场功能,确保PPP项目投资放得开、管得住、打破一放就乱,一管就死的怪圈。探索政府、金融机构、社会资本共建、共治、共享管理模式,聚焦信息不对称问题,利用大数据等信息技术,提高资源市场配置效率,缓解项目融资难、融资贵问题。


    五是深化国际合作,促进“一带一路”项目投资。积极参与全球治理,利用多边机制,促进市场开放、便利投资,加强制度和实践交流互鉴,利用财政部与亚太经社会、非洲经济委员会建立的合作网络,加强区域内国家制度建设和培训合作,整合多边开放银行、政府发展银行、商业金融机构的资源,促进“一带一路”项目基础设施投资项目的落地。


    今天我跟大家的分享就这么多,谢谢大家!祝愿大家事业顺利、身体健康!

     

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