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新政环境下PPP项目整改内容及整改思路总结
2018/8/21 8:40:28 浏览次数:491

本篇文章将为大家介绍近几年PPP的发展历程,并且从PPP实施方案的整改和物有所值评价报告的整改两方面为大家介绍一案两评合规性整改的问题。

2014年以来,国务院、发改委、财政部出台了一系列政策性文件,规范PPP项目实施,为我国PPP项目实施创造了良好的政策环境。

纵观近几年PPP的发展历程,大致可将其分为三个发展阶段:2014年是PPP项目运作的规范制定之年;2015年~2016年是PPP理论认识的深化之年; 2017年至今是PPP项目规范化监管之年。特别是《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)及《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(苏财金〔2017〕92号)等文件的颁布实施,对PPP项目的规范化运作提出了更高的要求。

对照文件,一些早期实施的PPP项目在“一案两评”编写的规范性、投资回报模式设置的合理性及PPP综合信息平台库内信息披露等方面或多或少与新发布的92号文有不符之处。

为进一步规范实施PPP项目,各地均发起了PPP项目整改工作,本文作者从参与项目整改实践工作中出发,对整改内容及整改思路进行了总结,具体如下:

01

一案两评合规性整改

(1)PPP实施方案的整改

实施方案整改主要集中在以下几个方面:

①实施方案主体章节与国家发布的PPP实施方案总体章节内容不一致,常缺少风险分配、项目监管、绩效评价等章节内容,对项目风险的合理分配、监管及考核等阐述不明确。

②政府方对项目承诺固定收益、兜底回报,未真正体现社会资本方运营、管理优势。

③政府方对项目融资提供担保、抵押等扶持政策,降低了对社会资本方的融资能力考核。

④项目回报机制、运作方式模糊不清,导致项目回报方式设置不清晰。

⑤项目未建立有效的绩效考核机制。

针对上述问题,整改思路如下:

①按照《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)规定的方案主要内容进行完善,根据项目特点合理划分项目风险分配方案,在风险责任主体方面充分考虑社会资本方、政府方及项目公司三者关系,合理分配;完善项目监管内容,强化政府方作为公共事务的管理者及公共产品或服务购买者的双重身份,注重项目合作期内的监管及协调义务。

②因整改工作开始时,项目采购已基本结束,在整改方案中将按照中标价对项目实施方案进行完善,在既有的中标条件下,对项目投资及回报进行重新测算。同时,将根据项目公司在项目合作期内的责任义务制定有效的绩效考核方案,将项目投资及回报支付金额与绩效考核结果相挂钩,建立按效付费机制。

③PPP项目明确融资主体为项目公司或社会资本方,由社会资本方提供必要的融资担保、抵押或其他增信措施。

④明确项目运作方式,根据项目运作方式,合理设置项目回报机制,整体需注重体现项目的运营性(非经营性项目除外),关注社会资本方在项目管理、市场化经营及人力资源等方面的优势,同时与运营期绩效考核机制对应,增强对运营期的绩效考核。

(2)物有所值评价报告的整改

物有所值评价报告整改主要集中在以下两个方面:

①仅采用定性分析评价,未采用定量分析评价。

②采用定性分析加定量分析的评价方式,但定性分析并未开展专家论证会,未取得评审专家评审意见及财政部门批复。

整改思路如下:

物有所值评价报告的编制严格按照财政部《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号)的要求进行编制,开展定性及定量评价,评价报告完善后重新提交财政部门审核,并组织开展物有所值评审会。



上半篇文章主要从PPP实施方案的整改和物有所值评价报告的整改两方面为大家介绍了一案两评合规性整改的问题,下半篇文章将从财承报告的整改方面为大家介绍一案两评合规性整改的问题,并且从PPP综合信息平台库披露信息的整改和已签订PPP项目合同的整改两方面为大家介绍PPP项目整改内容并帮大家进行整改思路的总结。

02

一案两评合规性整改

财承报告的整改:

财承报告不合规性主要集中在以下两个方面:

①财政承受能力论证报告中缺少行业领域均衡性的评估。

②财政承受能力论证报告中仅分析项目对比当地财政支出的影响分析,未统筹全区域已实施及拟实施的PPP项目,综合考虑支出安排;在分析项目占当地财政支出情况时,仅对地区一般公共预算支出能力进行预测与占比分析,未体现基金预算支出预测分析结果。

整改思路如下:

①补充完善项目行业领域均衡性分析,主要从已实施项目所属领域及本项目所属领域角度分析,防止出现该地区某一行业领域PPP项目过于集中的现象。

②从地区已实施及拟实施的所有PPP项目出发,由地区财政部门按照项目实施先后进行排序,并分别对项目支出责任按照一般公共预算及基金预算进行合理分配,然后分别分析截至项目实施时,该地区已实施项目支出责任占地区一般公共预算支出责任的比例,该比例不得超过10%的红线要求。



03

PPP综合信息平台库披露信息的整改

财办金〔2017〕92号文将PPP项目库分为项目储备清单和项目管理库,将处于识别阶段的项目,纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,按照PPP相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理,确保规范运作。

经分析,涉及整改的PPP项目大多处于项目管理库中。因PPP综合信息平台库为动态管理库,且系统持续升级更新,因此要根据系统升级情况及“一案两评”整改内容不断完善库内信息,同时,要按照项目的实施进度,将项目前期立项、国土、规划、环评等前期报告、批复等合规性文件上传完善,以实现库内项目信息正常披露。

04

已签订PPP项目合同的整改

(1)签署主体不合规的整改思路

在实践工作中,项目中标后,项目公司尚未成立时,项目实施机构通常在谈判结束后与社会资本方签署PPP合同,但从《PPP项目合同指南(试行)》中对PPP项目合同的界定中可看出,PPP项目合同的签署主体需为政府或政府授权机构(即实施机构)与项目公司。因此需签署关于承继原PPP合同的补充协议,约定由项目公司全面承继社会资本方在原合同项下的权利和义务,或者由政府方与项目公司按照PPP项目合同文本重新签订正式的PPP项目合同,约定双方权利及义务。

(2)关键条款的整改思路

按照项目“一案两评”整改内容和整改思路,建议双方以补签协议的方式完善初期合同不完备之处,彻底杜绝回购、兜底、固定回报、保底收益等不合规条款,明确项目公司(或社会资本方)为项目融资主体,强化政府方的监管职责,建立有效的绩效考核机制,并将绩效考核方案作为PPP合同的附件文件。

此外,在具体运作过程中部分项目公司还存在公司章程、股东协议缺失;项目资本金缴纳不及时;以债务性资金充当资本金或代持股份等不合规操作,在PPP项目整改工作中,需聘请专业咨询机构及时整改纠偏。

综上所述,PPP项目具有投资额大、合作周期长,复杂程度高等特点,在项目全生命周期内必须合法合规运作,对于因早期政策不完备、新政策实施后衍生的项目不合规现象需及时整改、合规操作,才能保证项目顺利实施,实现政府方和社会资本方双赢。


 

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